Analyse et revendications

Le droit d’être entendu∙e par le conseil de l’action sociale (CAS) a été instauré par la loi de 2002 concernant le droit à l’intégration sociale (loi DIS). Lors du débat parlementaire précédant le vote de la loi, il était présenté comme une garantie importante offerte aux usagères et usagers contre l’arbitraire ou la subjectivité de certaines décisions prises par le CPAS.

Nous estimons qu’il s’agit d’un droit important à défendre.
Afin qu’il soit vraiment effectif, il nous semble que deux conditions doivent être remplies: une révision et amélioration des dispositions légales, d’une part, la volonté des CPAS de les appliquer au mieux dans l’intérêt des bénéficiaires, d’autre part.

Le droit d’être entendu∙e n’est pas la panacée pour assurer le respect des droits fondamentaux des demandeur∙es et bénéficiaires du revenu d’intégration. Dans certains cas, l’audition est même complètement traumatisante et produit l’exact contraire qu’elle est censée permettre.

Mais nous savons aussi, d’expérience, que l’audition permet à un nombre non négligeable d’usagères et d’usagers d’obtenir gain de cause. L’audition place les décideurs et décideuses (conseillers et conseillères de l’action sociale) directement face aux personnes concernées.
Ce qui leur permet, si tel est leur souhait, d’appréhender la réalité de manière plus concrète, leur décision prise ne l’est plus seulement sur base de rapports succincts présentés par un∙e AS  ou par un∙e responsable du service social.

Le droit d’être entendu∙e permet d’éviter un certain nombre de recours au tribunal du travail, la décision du CPAS étant positive suite à l’audition. Ce qui permet de désengorger les tribunaux, mais est avant tout positif pour les bénéficiaires.  En effet, beaucoup renoncent à introduire un recours en justice pour plusieurs raisons: méconnaissance de leurs droits, lourdeur et durée parfois très longue de la procédure, crainte (justifiée ou non) de représailles de la part du CPAS, manque de preuves, ou, «tout simplement», impossibilité de fait de se défendre étant donné la grande précarité de leur situation.

Les dispositions légales

Cette matière est réglée par l’article 20 de la loi DIS et l’article 7 de l’arrêté royal d’application :

Texte de l’article 20 de la loi :

Le CPAS est tenu d’entendre le demandeur, si celui-ci le demande, avant de prendre une décision relative à

– l’octroi, le refus ou la révision d’un revenu d’intégration, d’un projet individualisé d’intégration sociale ou d’une intégration sociale par l’emploi;
– les sanctions liées à l’article 30 §§ 1er et 2 [il s’agit des sanctions liées à l’omission de déclaration de ressources ou de déclarations inexactes ou incomplètes, et des sanctions liées au non-respect des accords prévus dans le PIIS]
– la récupération à charge d’une personne qui a perçu le revenu d’intégration.

Le centre est tenu d’informer l’intéressé de ce droit, selon les modalités fixées par le Roi.
L’intéressé peut être entendu soit par le conseil, soit par l’organe compétent ayant un pouvoir de décision dans le cas concret.
Lors de son audition, l’intéressé peut se faire assister ou représenter par une personne de son choix.

Texte de l’article 7 de l’Arrêté royal :

En cours d’instruction, le demandeur doit être informé par écrit de la faculté qu’il a d’être entendu préalablement à la prise de décision à son égard. L’information concernant le droit d’être entendu, tel que prévu à l’article 20 de la loi, doit être communiquée expressément et dans des termes compréhensibles. La communication mentionne expressément la possibilité pour le demandeur de se faire assister ou représenter par une personne de son choix lors de son audition. Si le demandeur manifeste par écrit son intention d’être entendu, le centre lui communique le lieu et la date à laquelle il sera entendu.

La loi comporte trois limitations fondamentales

*  les matières concernées: le droit d’être entendu∙e s’applique uniquement aux demandes relatives au revenu d’intégration (RI). En sont donc exclues toutes les demandes d’aides sociales complémentaires au RI (aides à la santé, garantie locative, aides à l’énergie, recours aux débiteurs alimentaires… ), et les aides autres que le RI relevant de missions légales des CPAS (prime d’installation, adresse de référence, aide médicale urgente, allocation chauffage, mise en ordre de mutuelle…).

* les bénéficiaires concerné∙es: le droit d’être entendu∙e ne s’applique pas aux demandes d’aide sociale financière équivalente au RIS (ASE) introduites par les personnes qui ne sont pas inscrites au registre de la population mais au registre des étrangers. Alors qu’au fil des années, la plupart des dispositions légales applicables aux bénéficiaires du RIS ont été étendues – de manière obligatoire ou facultative – aux bénéficiaires de l’ASE (mesures de mise à l’emploi,  contractualisation par la signature d’un PIIS, les droits liés à la charte de l’assuré social…), le droit d’être entendu∙e ne l’est toujours pas. Rien ne justifie cette discrimination.

* le moment où le droit d’être entendu∙e peut être demandé: il doit l’être avant la prise de décision. A première vue, il semble logique que la loi prévoie que les conseillères et conseillers entendent les demandeur∙es dans le cadre de l’instruction de leur demande. Toutefois, c’est sans compter avec les réalités concrètes de terrain.
En effet, la plupart du temps, la personne qui introduit une demande n’est au courant du contenu de la décision qu’après qu’elle ait été prise par le conseil. Après enquête sociale, l’assistant∙e social∙e (l’AS) fait une proposition qui n’est qu’exceptionnellement portée à la connaissance de la personne qui introduit une demande. Celle-ci est suivie ou non par le conseil. Il n’est pas rare qu’il ne la suive pas, particulièrement dans les dossiers où il existe une marge d’interprétation de la loi, ou encore dans les dossiers litigieux et complexes. Le conseil prend souvent la décision en l’absence de l’AS qui a émis la proposition, c’est le cas dans tous les CPAS de taille moyenne ou grande. Même l’AS n’est certain∙e du contenu de la décision qu’après le vote par le conseil et ne peut donc en communiquer le contenu à l’usagère ou l’usager qu’à ce moment-là.

Pour toutes ces raisons, il faut permettre à l’usager ou l’usagère d’être entendu∙e après la prise de décision.
Lorsque l’aDAS a défendu cette proposition devant la CCFAS (Commission consultative fédérale de l’aide sociale), elle avait soulevé un tollé général. Des membres affirmaient que cela entraînerait la paralysie de l’institution.  Cela est cependant contredit par le fait que de nombreux CPAS – en particulier les plus gros – fonctionnent de  cette manière dans les faits, et ne sont pas paralysés pour la cause.

Au contraire. En l’absence de la possibilité de pouvoir contester la décision après qu’elle soit prise, il faudrait que chaque demandeur∙e fasse une demande d’audition «préventive»… C’est alors que la paralysie serait inévitable dans les CPAS qui prennent chaque semaine des dizaines sinon des centaines de décisions individuelles.
Il faut également tenir compte du fait que les délais légaux de traitement d’une demande sont relativement courts (la décision doit être prise au plus tard 4 semaines après l’introduction de la demande). Il serait difficile sinon impossible de les respecter si l’audition devait obligatoirement avoir lieu avant la prise de décision.

Certains CPAS refusent d’accorder l’audition après qu’il aient pris une décision si une procédure est entamée au tribunal du travail. Or, il s’agit de deux procédures différentes qui ne s’excluent pas l’une l’autre. Si la personne n’a pas été entendu∙e avant la prise de décision, elle doit dans tous les cas pouvoir l’être après. Parce qu’elle peut avoir été informé∙e tardivement de ce droit, et être encouragé∙e à le faire par une personne qui la soutient et l’accompagne; parce que les délais de recours au tribunal du travail sont parfois très longs; et, enfin, parce que d’un point de vue sociétal, une procédure en justice est coûteuse en temps, en argent, en énergie, et qu’elle doit être évitée lorsque c’est possible.

Il serait sans doute utile de prévoir un délai légal pour la demande d’être entendu∙e lorsqu’elle est introduite après la prise de décision. Le calquer sur celui du recours au tribunal du travail pourrait être une solution: trois mois maximum à dater de l’envoi de la notification.

Dans la pratique, certains CPAS acceptent déjà d’organiser des auditions en matière d’aides sociales complémentaires et/ou pour les personnes bénéficiaires de l’ASE, lorsqu’elles s’avèrent utiles et ce, en l’absence de dispositions légales qui le prévoient explicitement. D’autres CPAS le refusent systématiquement en se prévalant de cette absence de dispositions légales.  Pour éviter ces discriminations, atteindre davantage d’égalité et harmoniser les pratiques, il serait judicieux d’étendre le cadre légal.

Nous proposons :

• • d’étendre le droit d’audition à toutes les décisions en matière d’aide individuelle et à toutes les catégories de bénéficiaires.
  • d’accorder le droit d’audition avant ou après la prise de décision. La personne doit en tout état de cause avoir la possibilité d’être entendu∙e après qu’une décision qu’elle conteste ait été prise
  • de fixer un délai de trois mois maximum après la prise de décision pour l’introduction de la demande d’audition.

Fournir aux usagers une information correcte et complète

L’arrêté royal indique que «le CPAS doit en informer le demandeur par écrit préalablement à la prise de décision. Il doit le communiquer expressément et dans des termes compréhensibles».

En dépit de cette obligation légale, nous constatons que la plupart des personnes concernées ne sont pas au courant du droit d’être entendu∙es.  Elles n’en reçoivent que rarement l’explication orale par leur AS. Quant à l’information écrite, quand elle existe, elle consiste le plus souvent en une mention figurant sur l’accusé de réception de la demande, ou sur un document type rassemblant les «droits et obligations». Or, la personne est amenée, dès les premiers contacts qu’elle a avec le CPAS, à fournir quantité d’informations et à signer de nombreux documents dont elle n’a pas le temps de prendre connaissance du contenu, ou dont elle ne comprend pas la portée. Mêlée à un grand nombre d’autres informations, celle sur le droit d’être entendu∙e passe tout simplement inaperçue.
Par ailleurs, le seul énoncé du droit d’audition, sans que sa finalité et ses modalités concrètes d’application ne soient explicités, entraîne la mésinformation et, en conséquence, le non recours au droit.

Certains CPAS – ils sont nombreux – évoquent le droit d’être entendu∙e uniquement dans la notification de la décision en ces termes: «Etant donné que le demandeur a été informé du droit d’être entendu». Cette mention a pour objectif de se couvrir contre une éventuelle annulation de la décision par le tribunal du travail au cas où l’usager, l’usagère introduit un recours.

Ces différentes pratiquent ne répondent pas à l’obligation légale de «communiquer expressément et dans des termes compréhensibles» les informations sur le droit d’être entendu∙e.

L’arrêté royal ne précise pas les modalités d’introduction de la demande d’être entendu∙e, sauf qu’elle doit être introduite par écrit: «Si le demandeur manifeste par écrit son intention d’être entendu, le centre lui communique le lieu et la date à laquelle il sera entendu».

La personne ignore le plus souvent à qui elle doit adresser la demande et sous quelle forme (à son AS?  responsable de l’antenne? direction du service social? président∙e?). Ces modalités pratiques doivent être communiquées clairement par chaque CPAS. Il faut, par ailleurs, permettre que la demande soit introduite autrement que par courrier postal. Par exemple par mail lorsque les échanges avec l’AS se font de cette façon, ou sur place au CPAS contre un accusé de réception.

Il arrive que, dans certains CPAS, les personnes soient convoquées en audition, sous peine de sanctions et/ou retrait du RI et/ou des aides sociales. Le droit d’être entendu∙e par le comité doit rester un choix pour la personne. Elle ne doit jamais être contrainte de se présenter sous peine de sanction. Elle doit être informée de la décision et de la possibilité pour elle d’apporter des éléments éventuellement manquants qui sont explicités par écrit. A elle de faire le choix de répondre par écrit en apportant des preuves supplémentaires et/ou de demander une audition.

Il est donc absolument nécessaire d’imposer des modalités qui assurent l’effectivité du droit d’être entendu∙e et de clarifier le cadre légal.

Nous proposons :

• • d’établir un document spécifique à remettre obligatoirement à la personne expliquant, en termes clairs, la portée du droit d’être entendu∙e tel que défini dans la loi et l’AR; le droit de refuser l’audition sans que cela porte préjudice;  le droit d’être accompagné∙e par la personne de son choix; le droit d’ être représenté∙e (c’est-à-dire défendu∙e par la personne de son choix sans obligation d’être présent∙e elle-même).
  • que chaque CPAS doive indiquer dans ce document la façon dont la demande doit être introduite: à qui et sous quelle forme ?
  • de délivrer un accusé de réception de la demande d’audition, quelle que soit la façon dont elle est introduite

Les modalités de l’audition

Qui participe à l’audition ?

L’audition se passe devant le CAS (conseil de l’action sociale) ou devant l’instance qui a délégation de pouvoir en matière d’aides individuelles. Dans ce dernier cas, cela peut être le BP (Bureau permanent) ou le CSSS (comité spécial du service social). Selon le CPAS, un nombre variable d’autres personnes sont présentes, telles que: responsables du service social (directeur, directrice, chef∙fe d’antenne…), juriste, secrétaire de réunion, l’AS titulaire du dossier social, l’AS du service d’insertion professionnelle…
La présence des AS à l’audition n’est pas obligatoire légalement. Les pratiques à cet égard diffèrent d’un CPAS à l’autre. Certains CPAS obligent l’AS titulaire du dossier à y participer, d’autres le leur interdisent, d’autres encore leur laissent le choix. La participation des AS aux débats est très variable. Certain∙es interviennent, peu ou beaucoup, d’autres pas du tout.
Nous relevons qu’il est souvent très difficile pour les usagères et usagers de se retrouver en confrontation avec  toutes ces personnes et plus particulièrement avec son AS avec qui une relation de confiance est censée être nouée.
L’accompagnement est essentiel pour tenter d’égaliser le rapport de force et permettre à la personne de trouver l’énergie de se défendre.

Comment se déroule l’audition?

C’est très variable d’un CPAS à l’autre de plusieurs points de vue.
Certaines auditions débutent par un très abrupt et déstabilisant «On vous écoute». Dans d’autres cas, des questions sont posées d’emblée. Dans d’autres encore, un questionnaire écrit compose la trame de l’audition.
Le nombre de personnes qui interviennent pour poser des questions ou donner un avis est très variable.
Les membres participants ne se présentent pas toujours. L’usagère ou l’usager ignore souvent la fonction de la personne qui lui pose des questions ou réagit à ses réponses.
Le «climat» est très variable, allant de la bienveillance à une franche hostilité. Entre ces deux extrêmes, on trouve des attitudes diverses faites de jugement de valeur, de considérations humiliantes ou encore de questions intrusives et souvent hors de propos.

Le droit d’être accompagné∙e par la personne de son choix

Nous conseillons fortement d’être accompagné∙e lors de l’audition. L’idéal est de l’être par une personne qui connaît la matière. Mais si ce n’est pas possible, il est malgré tout important d’être accompagné∙e à titre de soutien psychologique. L’audition, même quand elle se passe bien, est toujours une épreuve. Elle peut être traumatisante.
Nous conseillons généralement à la personne de prévenir le CPAS qu’elle sera accompagné∙e si c’est le cas. Cela permet d’éviter des réactions hostiles éventuelles, voire, comme cela s’est déjà passé, le refus pur et simple de la présence de l’accompagnante∙e.
Certains CPAS exigent que la personne indique à l’avance si elle sera accompagnée et par qui. Or, ce n’est pas toujours possible de le savoir au moment où la demande est introduite, et ce n’est d’ailleurs pas une obligation légale.

La place accordée dans le débat à la personne qui accompagne est très variable. Il faut parfois s’imposer. Le respect des droits de la défense est très variable également. La transmission préalable du dossier administratif et des rapports sociaux litigieux se fait rarement même lorsqu’ils sont explicitement demandés par écrit. Il peut s’agir de petits tribunaux de fait, dignes du « Far West ».

L’accès au dossier

L’accès au dossier reste, dans beaucoup de CPAS, une bataille à mener. Si la plupart d’entre eux ne le refusent plus lorsqu’il est demandé par un service juridique ou un∙e avocat∙e, il n’en va pas de même pour les autres accompagnant∙es ni pour les personnes lorsqu’elles le demandent elles-mêmes.
Bien que l’accès au dossier soit reconnu comme un droit par le RGPD et le SPP IS – pas seulement en cas d’audition, d’ailleurs, mais de façon générale – la majorité des CPAS le refusent catégoriquement. Et nous n’en connaissons aucun qui informe spontanément leurs bénéficiaires du droit d’accès avant l’audition.

Les suites de l’audition.

La décision prise par les conseillères et les conseillers à l’issue de l’audition fait l’objet ou non d’un PV. S’il y en a un, il est parfois rédigé pendant l’audition et soumis  à la signature de la personne à l’issue de la réunion. Il est, dans ces cas-là, souvent sommaire. La personne n’a pas le temps ni la disponibilité d’esprit pour le lire posément et juger s’il correspond bien à ce qu’elle a dit. Refuser de signer, exiger des modifications, demander à pouvoir prendre connaissance du contenu et signer plus tard, ou encore exiger une copie du PV peut – est souvent – mal accepté par le CPAS.
Le PV peut aussi être envoyé par courrier, soumis ou non à la signature de la personne offrant ou non la possibilité d’apporter des ajouts ou remarques éventuelles.
Enfin, certains CPAS enregistrent l’audition, en en demandant ou non, l’autorisation à la personne, en lui transmettant ultérieurement ou non, une copie.

Nous proposons:

• • que le droit d’accès préalable au dossier soit indiqué clairement dans le document général évoqué ci-dessus, en donnant les coordonnées de la personne ou du service auprès desquels la demande doit être introduite
  • de faciliter au maximum une consultation efficace du dossier, en donnant l’accès plusieurs jours à l’avance, en fournissant des copies des pièces principales sur demande
  • d’envisager la faisabilité de transmettre le dossier sous forme électronique, comme c’est le cas lors d’un recours au tribunal du travail, lorsque c’est plus facile pour la personne que de le consulter sur place
  • d’étendre le droit d’accès au dossier à l’accompagnant∙e, sur procuration de la personne concernée
  • de rendre obligatoire la rédaction d’un PV d’audition et sa notification à la  personne; de permettre à celle-ci d’y apporter ses remarques (sur le mode «rapport contradictoire») sans exigence de signature d’un rapport d’audition unilatéral
  • que le CPAS fixe la date et l’heure de l’audition suffisamment de jours à l’avance pour permettre à la personne et à l’accompagnant∙e de préparer et de consulter le dossier
  • que le CPAS fixe une date et une heure qui tiennent compte des disponibilités de la personne et de l’accompagnant∙e et le notifie par écrit au moins une semaine à l’avance.

Les «auditions pièges»

Certains CPAS convoquent en audition lorsqu’ils savent qu’une décision négative sera prise (refus, retrait, révision à la baisse). Ils n’informent pas de la portée de l’audition, et ne préviennent pas qu’une décision négative est envisagée, et n’indiquent pas le motif de la convocation.
Si la personne ne se présente pas – ce qui est souvent le cas – le CPAS est «couvert» vis-à-vis du tribunal au cas où un recours est introduit (une décision prise sans audition ou sans information sur l’audition est systématiquement déclarée nulle par un juge).
Si la personne se présente, elle ne sait pas se défendre correctement puisqu’elle n’est pas prévenu∙e de ce qui l’attend. Elle ne sait pas préparer ses arguments, ni apporter des documents justificatifs.

Il est de plus en plus fréquent que des CPAS convoquent en audition de manière punitive. Les conseillers, conseillères veulent «recadrer» la personne, la mettre en garde à propos de sanctions ultérieures éventuelles, la «placer devant ses responsabilités». Un dispositif conçu pour permettre une  meilleure défense d’un droit élémentaire à un revenu se transforme en obligation sous peine de sanction.

Trop souvent aussi, des CPAS convoquent en audition afin de clarifier une situation qui devrait l’être avec l’AS. Une situation familiale complexe, ou des soucis de santé mentale, ou d’autres aspects de la vie privée doivent alors être déballés en public, devant un nombre parfois important de personnes inconnues. Autant l’audition est une garantie procédurale importante, autant elle ne devrait pas remplacer le nécessaire travail social et sa relation de confiance et de confidentialité.

Le droit d’être entendu∙e doit être préservé comme un droit de la personne concernée et non une obligation qui peut être imposée par le CPAS.

Le refus d’organisation d’audition

Certains CPAS refusent catégoriquement dans certains cas, voire systématiquement, d’organiser une audition alors que la loi le prévoit explicitement. Cela rend la décision nulle en cas de recours au tribunal. Mais cette inégalité pénalise les demandeur∙es plus que les CPAS. Les demandeur∙es sont contraint∙es à faire   davantage de démarches pour prouver devant le tribunal, qu’ils ou elles remplissent bien l’ensemble des conditions. Les CPAS délinquants, eux, seront seulement «condamnés» à verser les aides qu’ils devaient initialement accorder. Un système de contrôles et de sanctions ne pourrait-il pas être mis en place pour garantir une réelle effectivité de ce droit pour l’ensemble des personnes?

Une évaluation qualitative

Il ne suffit pas qu’un droit soit inscrit dans la loi pour qu’il soit effectif, en particulier quand il concerne une population en situation précaire et en position de faiblesse et de dépendance vis-à-vis d’une institution. Il serait donc plus qu’utile de procéder à une évaluation qualitative de l’application de ce droit depuis 2002.
Comment l’information est-elle donnée aux personnes? comment les auditions sont-elles préparées avec elles? comment la vivent-elles? quel est le rôle des accompagnant∙es? quelle est la fréquence du recours au droit d’être entendu∙e? à quelles pièces du dossier les personnes ont-ils accès avant l’audition? quels sont les résultats?

Une telle évaluation se justifierait d’autant plus que le législateur a conçu le droit d’être entendu∙e comme une garantie procédurale essentielle.

En l’absence d’une telle évaluation qualitative, difficilement réalisable étant donné l’absence d’informations dispensées par les CPAS, il ressort de nombreux témoignages que les personnes ne sont pas au courant du droit d’audition, ou craignent de le demander, ou n’y croient pas (absence de confiance dans l’institution), ou encore l’ont vécu de manière traumatisante.

Des modifications légales sont indispensables pour améliorer la situation.
Plus elles seront précises et contraignantes, plus elles auront des chances d’être appliquées de façon plus ou moins semblable par les différents CPAS. C’est indispensable pour assurer une égalité de traitement des personnes concernées. C’est donc dans une loi, ou un arrêté royal, que les modalités du droit d’audition devraient être inscrites.